在行政诉讼审判实践中,对于适用上述条款的具体情形却存在不小的争议。简单直接的理解是,只要原告或者第三人提出了其在行政程序中没有提出的理由或证据的,人民法院都应当准许被告补充证据。而有的理解认为,是否准许应当视具体情况而定。还有人认为,这种允许被告补充证据的条款与行政诉讼法第34条有关被告不得逾期举证的规定相冲突,为违法的行政行为“洗白”成合法的行政行为预留了“安全门”。
被告补充证据条款的适用情形应兼顾我国行政诉讼三大立法目的
行政诉讼中被告可以有条件地补充证据具有正当性。行政诉讼法第34条就被告的举证责任和限期举证作出了明确规定,这是依法行政原则在诉讼制度中得到确认和保护的体现。行政诉讼中被告拥有的资源和能力远远超过原告,确立不同于民事诉讼的行政诉讼举证制度的目的就是通过削弱这种资源和能力对诉讼的影响,以使被告和原告在大致平等的情势中进行博弈。人民法院追求的目标是公平正义,但是达成目标的前提是查明案件事实。案件事实不清,法院就无法裁断是非曲直。查明案件事实需要有证据支持,无证据支持就无法查明事实,人民法院也无从裁判。允许被告有条件的在行政诉讼中补充证据正是为了人民法院在某些特殊情形下能够查明案件事实,实现“解决行政争议”的目的。因此,认为该补充证据的规定是纵容行政机关违法行政的“安全门”的认识是偏颇的。
那么,是不是行政诉讼中只要原告或者第三人提出了新的理由和证据,法院就可以允许被告补充证据呢?如果仅仅从字面上看这种理解问题不大,但是人民法院如果完全据此阐释适用该条款,可能会造成对案件事实的错误认识,进而导致错误裁判,损害预期的公平正义。法律解释的首要准则是屈从于立法目的,因此,是否准许被告补充证据,必须结合我国行政诉讼法的立法目的进行判断。
保护行政相对人的合法权益是我国行政诉讼制度确立的首要目的和功能,监督行政机关依法行政是次要的目的和功能。“解决行政争议”的立法目的则意味着人民法院还应当在公共利益和私人利益之间进行平衡。行政机关一般被认为代表了国家和社会的公共利益。法律在限制行政机关举证的同时有条件地赋予其补充证据的权利,也是在公益和私益之间寻求平衡。
因此,分析被告补充证据条款的适用情形应当同时兼顾到我国行政诉讼关于救济、监督和平衡公私利益的三大立法目的。
行政诉讼中被告补充证据条款的适用情形
如果原告或第三人故意隐瞒相关情况或证据,或者是事后才发现相关情况或证据,或者因不可抗力等原因,在行政处理过程中没有向行政机关提出相关理由或者证据,而在诉讼程序中提出,在这种情形下人民法院应当考虑准许被告补充证据。人民法院同时还应当判断,是否因不能归于被告的原因导致被告在作出行政行为时未能考虑相关情况,以至于被告需重新收集、提供证据才能说明并证明行政行为的合法性。如果行政机关已经审慎履行了行政程序规定的一般的调查和审查责任而未在行政处理过程中发现这种理由和证据,因而在作出行政决定时未考虑该理由或证据,那么人民法院准许行政机关补充证据就具有正当性。如果人民法院在此不予准许,那么作为被告的行政机关在诉讼中就处于明显不利的地位,其代表的公共利益也就丧失了抵御损害的一般手段。适用该条款的核心原则是原告或第三人在行政程序中没有提出相关理由和证据的原因或者责任不在被告(即行政机关切实保障了相对人的陈述和申辩权利),以及法律也没有规定行政机关有义务或责任主动发现或者知晓该理由和证据。
但即使人民法院关切公共利益,准许被告补充证据条款亦不得滥用。否则,该条款有可能成为违法行政行为的“避风港”,与保障当事人合法权益、监督行政机关依法行政的行政诉讼立法目的相悖。第一,准许被告补充的证据不得包括证明行政程序合法的证据。依法行政原则要求行政机关应当熟知并掌握这些程序性证据,被告应当在举证期限内主动向人民法院提交,而不应当依赖于原告或第三人在诉讼程序中的提醒再行补充。其中程序性文书是由行政机关在行政处理过程中制作、出示、送达和保存的,行政机关在事后很容易补作这种文书证据。还有,证明被告具有行政职权、管辖权等的证据和规范性依据不得补充提交。当然,众所周知的法律法规所规定的职权依据和管辖依据可以除外,如规定公安机关具有行政拘留处罚权的法律规范依据等。实践中常见的是授权行政、委托行政、指定(异地)管辖等,以及根据行政机关的规范性文件作出的行政行为可能涉及程序违法,如被告未在举证期限内主动提交相关证据,法院亦不得准许补充提交,应当视为没有证据。第二,出于监督行政机关不得滥用权力的目的,对于被告在行政程序中已经收集的不利于原告的证据和有利于被告的证据,不得作为补充证据提交。第三,对于《政府信息公开条例》第10条中规定的行政机关“应当主动重点公开的政府信息”,也不得准许作为补充证据提交。实践中,许多行政机关不依法公开信息并限制相对人的知情权,导致相对人在行政程序中处于不利地位,因而,以潜在的方式损害了相对人的合法权益。为督促行政机关主动依法公开信息和依法行政,在行政诉讼举证中作此限制肯定是利大于弊的。
当然,根据行政诉讼法第34条第2款的规定,当被诉的行政行为涉及第三人的合法权益,在第三人提供证据的情况下,人民法院可以准许被告就第三人提供的证据补充证据。在此种情形下的第三人应当是具有相当于原告地位的第三人,而非指与被告利益一致的第三人。同样,《证据规定》第9条第2款规定:“对当事人无争议,但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实,人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”行政机关据此申请补充证据,人民法院应当准许。
