透视与反思：法官惩戒的理性审视

和路径选择

——以最高人民法院1980-2013年工作报告为切入点

戴陈峰  陈建华

对于正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作法律的内容更为重要。

——[美]哈耶尼

广义的法官惩戒制度由对法官的违法犯罪行为进行的刑事追诉制度和对法官一般的违法违纪行为进行的惩戒制度构成，狭义的惩戒制度就是指“对法官一般的违法违纪行为进行的惩戒制度”。我国采用的是狭义的法官惩戒制度。但由于我国尚未建立起符合国情况的法官惩戒制度，造成“惩戒制度在我国是一个全新的课题，但对我国的司法公正有着至关重要的作用，因此应予以高度重视和进行深入细致的研究”。探寻出既要保障法院的司法独立，又要实现公正廉洁司法的法官惩戒制度，需要我们进行认真思考。本文选择三十余年最高人民法院的工作报告为切入点，进行了一番认真的探讨，力图寻求一条构建科学合理法官惩戒制度的新路径。

一、实证出发：检视我国法官惩戒制度的问题

（一）最高人民法院1980-2013年工作报告及其解读

历史是一面镜子。只有站在历史的角度上，才能正确认识与看待法官惩戒制度。为此，笔者选取了最高人民法院1980-2013年工作报告进行了分析。

1.报告见证：我国法官惩戒的历史变迁

表1   最高人民法院1980-1990年工作报告法官惩戒情况

法院干警受到司法惩戒，开始在法院工作报告中体现的是1984、1985年的法院工作报告。如1984年报告表述：“对干警中极少数违法乱纪问题，一经发现，便迅速查明真相，坚决严肃处理。”1985年报告则表述为：“去年，任何违法乱纪、徇私舞弊、徇情枉法、执法犯法的行为，在人民法院更是绝对不能容忍的，一经查明，从严惩处。”在随后的年份，是1987年的工作报告，没有写明具体数据，只表述为：“去年，少数违法乱纪的法院干警，分别受到政纪、党纪、国法处理。”但是，我们从已经显示受处分的审判人员数量的年份来看，在司法惩戒刚开始的时候，法官受到处分的人数就不少，说明法官腐败问题一开始就受到了最高法院的关注。

表2   最高人民法院1991-2000年工作报告法官惩戒情况

从1990年到1999年，法官受到惩戒数量上有起伏，说明在市场经济条件下，法官的心态受到了一定的影响，个别法官经不起金钱的诱惑，走上了犯罪的道路，法官受到惩戒的数量逐年增加。譬如1996年，受到刑事处分的59名干警中就有50名法官。

表3   最高人民法院2001-2010年工作报告法官惩戒情况

从2000年到2009年，尽管数据上没有体现出法官受惩戒的数量，但是法官作为法院的主体，不难想到主要是法官受到惩戒。从数据上可以表明：法院干警受到惩戒在数量上有下跌，法官亦然，这说明全国各级法院已经看到了司法腐败问题的严峻性，对法官犯罪的预防和惩罚不断加强，减少了法官走上了犯罪的道路。

表4   最高人民法院2011-2013年工作报告法官惩戒情况

从2010年到2012年，尽管数据上未能体现出法官受惩戒的数量，但是法官作为法院的主体，不难想到主要是法官受到惩戒。透过数据显示，发现受惩戒的法官数量比较均衡。这说明全国各级法院已经看到了法官腐败问题，并且法官惩戒已经在平稳期中。

2.报告解读：外界关注下的应众之举

从1980年到2013年法院工作报告，发现法官惩戒具有如下四点特点：一是法院惩戒的对象是法院干警，以法院法官为主；二是法官惩戒的主要情形是对司法腐败问题；三是法官惩戒的主要形式是纪律处分（含党纪、政纪处分）和追究刑事责任两种；四是法官惩戒的数量多少不均，多的年份几千人，少的年份为几十人，并且总体上不均。

按理来言，法官惩戒的主要情形不仅仅是司法腐败，在法院的内部还存在诸多可能受到处分的情形，譬如裁判文书出错、案件质量有大问题，引发涉诉信访，等等。然而，在过去的三十余年的法院工作报告中，几乎一致的是只报告了法院处罚法官腐败的情形。这充分说明了报告正在积极应对社会公众关注的法官腐败方面的问题，譬如法官受贿、法官贪赃枉法等情况，这些问题也最能吸引民众特别是人大代表的“眼球”。由此可见，社会各界对司法给予了很多期待和关注，法官作为社会公平正义最后一道防线的维护者，倘若法官腐败，带来的更多的是整个社会的不满，正如英国著名的学者培根所说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则败坏法律——好比污染了水源。”并且“司法的腐败，也是对正义的源头活水的玷污，如果不能得到及时有效的矫正，将足以动摇法治的根基。人们会由信任司法、诉求司法转而对司法乃至整个法治作出否定性评价。”因此，最高人民法院的工作报告采取了应众之举，即将民众广泛关注的法官腐败的问题公之于众，以满足群众的需求和期待。

（二）问题揭示：现有法官惩戒制度的不足

从上海高院四名法官违法违纪事件说起：2013年8月6日，最高人民法院向全国各级人民法院发出《关于上海市高级人民法院赵明华、陈雪明等法官违纪违法案件的情况通报》。通报指出，2013年8月1日，网络曝光了上海高院四名法官在夜总会涉嫌违纪违法的事件之后，上海市纪委与上海市高院联合对这四名法官的违纪违法行为进行了严肃查处（3名被双开，1名留党察看与撤职）。

我们从这一起事件可以看到，对法官的惩戒机构有纪委、法院两家，惩戒措施为开除、留党察看、撤职等。透过这起事件，可以看到我国法官惩戒制度存在诸多不足，譬如行政色彩浓厚、制度缺陷诸多等问题。

1.行政色彩浓厚。我国现行的法官惩戒制度是在如下法律、法规基础之上建立起来的：《人民法院奖惩暂行办法》（1986年制订）、《关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定》（1989年制订）、《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》（1990年制订）、《人民法院监察工作暂行规定》（1990年制订）、《法官法》（1995年制订、2001年修正）、《人民法院纪律处分办法（试行）》（1998年制订）、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》（1998年制订）、《最高人民法院关于“五个严禁”规定》（2009年公布）、《人民法院工作人员处分条例》（2009年制订）、《法官职业道德基本准则》（2001年制订、2010年修订）、《法官行为规范》（2005年制订、2010年修订）、最高法院《关于人民法院落实廉政准则防止利益冲突的若干规定》（2012年制订）等。透过这些制度，我们发现：当前，我国对法官的惩戒具有浓厚的行政色彩。一是立法上，仍然沿用公务员惩戒办法和规定，即现行的法官惩戒制度中的处分种类沿用着《公务员法》中对公务员的惩戒处分种类，即为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。然而，这样的惩戒措施并没有体现出法官职业特点和工作规律。譬如“降级”、“撤职”等惩戒措施，不适合在对法官的惩戒上，因为“降级、撤职并不意味着法官不能继续行使审判权”。警告、记过、记大过等处分亦然。二是惩戒机构和组织仍为法院内部的行政人员，最终决定者仍为院长、党组会议或院务会议。三是惩戒程序认为行政程序。法官惩戒程序分为“受理、立案、调查、审理、决定、报请上级人民法院批准、提请法定任免机关免职等步骤”，缺乏对当事人的诉讼权利的保障，譬如证据的出示、质证、认证，当事人辩论等程序。

2.制度缺陷诸多。我国现行的法官惩戒制度存在诸多的不足，在笔者看来，可以看出主要有四个方面的缺陷：一是缺乏专门的法官惩戒机构。依据我国现行的法律规定，主要有两个主体行使着对法官的惩戒权：一个是权力机关，即为全国各级人民代表大会及其常委会；另一个为法院自身，即为全国各级人民法院。第一个主体通过行使“罢免”的惩戒措施，针对的是担任行政领导职务或拥有审判权的法官，而其他大部分法官惩戒措施均有人民法院自身行使。然而，罢免措施是“在法院提出罢免意见之后行使，并不进行实质审查，更多具有形式上的意义。”可见，行使法官惩戒权力的实质主体为各级人民法院。然而，设置在法院内部的惩戒机构（纪检和监察部门）受着各种因素的困扰，难以真正发挥出自己应起的作用。“无论国外还是我国的司法实践都证明这种做法收效甚微。”因此，在某种程度上讲，这种内设惩戒机构形同虚设。二是法官惩戒事由的规定不科学。我国《法官法》规定了13种法官应受到惩罚的行为和5种应予以辞退的情形。尽管我国现行法律规定的法官惩戒包括司法内和司法外的行为不当，似乎与国外绝大多数国家的做法一致。然而，透过这些惩戒事由，我们不难发现，我国只有在工作上的失职行为（即为行为不当，譬如违法违纪）才可能受到惩罚，而辞退事由的规定却为人为的暗箱操作提供了方便，造成法官不愿意冒着失去法官身份去维护公平和正义，毕竟司法独立在司法实践中难以实现。另外，对“错案追究”成为了主要的惩戒事由，但是如何界定“错案”是一个大难题。“何为错案？由于法律运行过程中存在来自三个方面的不确定性即法律条文的不确定性、事实认定的不确定性和法律以外的其他社会和个人因素（甚至非理性因素）的不确定性，要想准确界定什么是错案十分刺手。”三是缺乏专门的法官惩戒程序。“没有程序上的正义就没有实体上的正义。”法官惩戒亦然。当前，我国法官惩戒程序不完善。尽管《人民法院检察部门调查处理案件暂时办法》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》、《人民法院工作人员处分条例》对法官惩戒的程序有所规定，但是在惩戒程序上存在诸多的不足，如人大及其常委会对法官作出惩戒的程序不够具体，特别是其不够规范，造成个别没有迎合法院领导意见来审判案件的法官被以某种“合法”的理由形式调离法院或者免职，进而严重违背了法官的独立审判。正如有学者认为，“从实践情况来看，法官惩戒程序一般是按照普通公务员的惩戒程序来进行的，只是在设计免职时需要由人民代表大会或者其常务委员会审查决定，这种审查往往是形式性的。较之国外关于法官惩戒程序的明确、详细的规定，我国的法官惩戒程序是模糊、简单的”。

二、理论基础：对我国法官惩戒制度的理性审视

理念决定实践，“有什么样的认识，就有什么样的行动；认识有多深刻，行动就有多自觉”。对我国法官惩戒制度寻找理论基础，有助于我们理性审视我国法官惩戒制度。

（一）性质反思：对我国法官惩戒的正确认知

法官惩戒的性质是属于司法性还是行政性呢？这一定性问题的解决，有助于澄清对我国法官惩戒的认知误区。

1.对法官惩戒的传统认知——行政性。在我国，对法官的法官惩戒一直走的是行政性质的纪检监察这条模式，并且我国一直是按照这种传统模式。尽管《法官法》规定了法官的13种司法行为应受到惩戒，《人民法院工作人员处分条例》和《法官职业道德基本准则》又全面而系统地确立了相关的规则。虽然这些规则充分地体现了法院干警的职业特点和行为准则，受到了广大民众的好评，但是，在法官惩戒程序上却是“短板”，遭受到的批评和质疑声不断，特别是在“我国法官惩戒程序的行政性十足，而缺乏司法性方面”这一“正本清源”问题上，并且意味着“对于法官惩戒究竟是司法活动还是行政活动的问题认识不清，从而在根本上影响了适应司法客观规律要求、符合法官职业特点的法官惩戒制度的建立。”

2.对法官惩戒的理性认知——司法性。在笔者看来，法官惩戒应当属于司法性。理由如下：一是受法官惩戒者能够获得公正的待遇必须在司法程序中得到保障。西方有句谚语：任何人不能做自己官司的法官。这句谚语告诉我们：“如果一个人或机关负责自己直接或曾经牵涉其中的案件的办理，难免会利用自己掌握的权力作出有利于自己的裁决，难免会致另一方当事人于不公境地，导致其权益受到侵损，公平与正义受到戕害。”从古到今，从中到外，人民竭尽全力维护司法独立的最终目的就是为了实现司法公正，而司法公正也只有在司法程序中才可能得到最终保障。当独立行使审判权的主体——法官将要受到惩罚时，同样需要司法程序来保障。倘若采取行政活动的方式对待法官的惩戒，公平性方面无法与司法程序上相比拟，并且法官的权利根本无法得到应有的保障，而且会在一定程度上造成对司法独立的潜在损害。二是从域外来看，法官惩戒是司法性。从域外法官惩戒制度来看。譬如日本、法官、德国的法官惩戒制度体现了较强的司法性。域外的法官惩戒实践告诉我们：法官惩戒程序应当是司法性的，要最大限度地排除了行政程序的介入。三是从司法的本质特征来看，法官惩戒应当具备司法性。首先，中立性是司法的本质特征之一，由中立的第三方裁判法律争议。在不受法院行政领导力量的干涉情况之下，作为中立的第三方“对在惩戒程序中处于不利地位的被惩戒法官权利的一种程序保障”作出裁决，实现法官惩戒与保障相结合。其次，程序性是司法的本质特征之二，意思是指必须要依照法律规定的、公平合理的程序作出司法裁判。在法官惩戒过程当中，只有按照公正、合理的法定程序，才能有效保证事实清楚、证据确实充分、裁判公正。最后，法律适用性是司法的本质特征之三，意思是指中立的第三方在查清事实的基础之上，依据有关的法律规范和遵循法律思维的方法和规律，作出符合法律规定和立法本意的惩戒裁判。马克思告诉我们:“法官除了法律,没有别的上司。”在法律适用性的指导之下，“法官惩戒程序不仅可以确保相关法律的正确适用，而且还可以避免来自不同方面的干预。”

（二）功能审视：法官惩戒的保障与预防功能

朱苏力老师认为，规律总是对经历的总结。一方面，我们要通过惩戒来预防法官违法乱纪行为，另一方面，又要在法官受到惩戒时，他（她）受到有效保障和公正对待。为之，法官惩戒制度须具有如下功能：

1.法官惩戒具有预防功能。孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”“法官执掌国家审判执行权，是易滋生腐败的高危群体”，并且有数据表明，法官犯罪的机率是普通人犯罪机率的7倍。因此，预防法官及法院其他工作人员的腐败尤为重要。考察域外法官惩戒制度的实际运行效果，我们不难发现：法官惩戒制度的预防意义远远大于实用价值。譬如，诸多国家的权力机构拥有弹劾权，却启用弹劾权来惩戒违法失职的法官的实例却很少。又如，在德国，纪律法院体现出足够的威慑力，在实际工作当中收到的起诉案件微不足道，作用发挥不够明显。“纪律法院的意义主要在于它的存在以及它所提供的对付侵犯法官独立性的可能性，其意义并不在于它的实际行动。”可见，法官惩戒制度存在的价值在于警示、预防，起到防止法官有意图违纪违法行为的发生，增强法院工作人员廉洁自律的意识。

2.法官惩戒具有保障功能。法官惩戒的保障功能体现在两个方面：一是保障法官的权利。实际上，法官是一个高素质的职业群体，对于这样一个职业群体的管理方式和对社会普遍的管理方式应当不一样。对法官的法官惩戒，应当视为一个保障的措施，即保障法官独立行使审判权，不受那些不当投诉和不当骚扰的影响，而能够保持自己的独立。二是保障司法公正。“社会危害性最大的腐败是司法腐败，而最严重的司法腐败就是法官腐败。”法官作为公平正义最后一道防线的守护者，倘若法官出现腐败，将直接影响到的是司法公正，进而影响到的是民众对司法的信任，最终损害的是司法的公信力和司法的权威。建立法官惩戒制度，将结束靠单位内部规章来惩戒法官的无序局面，为对法官的腐败行为进行惩戒提供依据，有助于从制度上遏制法官的腐败行为，保障司法公正，提升司法公信和司法权威。

三、缘由透视：我国法官惩戒制度运行不良现状的背后

透视我国法官惩戒不良的运行现状的缘由，既有历史文化传统的原因，也有当前司法实践的原因。

（一）缘由之一：在历史文化传统中寻找根源

我国著名学者钱穆认为，“一切问题，由文化问题产生；一切问题，由文化问题解决。”从历史文化的角度来看，我国司法行政合一、重实体轻程序深深地影响着我国法官惩戒制度的运行。

1.司法行政合一文化导致了行政化“成分”浓厚。孟德斯鸠认为：“法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系”。从我国古代司法体制来看，司法与行政合一，行政兼理司法，行政长官兼任司法官的历史持续了几千年，造成了数千年来缺乏真正意义上的法官惩戒制度，更多的是行政惩戒制度。正如有学者认为，“由于受着传统文化的影响，在1995年《法官法》颁布之前，我国并没有现代意义上的法官惩戒制度。”在这样的文化传统之下，法官惩戒制度行政化色彩十分浓厚。

2.重实体轻程序文化忽视了对法官的保障。“一项制度的执行需要程序来保障，实体法的适用离不开程序法，对于法官惩戒制度更需要法律规范形式的程序规定来保证其能够良好的运行。”几千年的封建文化一直孕育着重实体轻程序的法治文化，受着这一文化的影响之下，“中国人往往愿意寻求实质的公道，而不是形式的法律。”尽管近年来，我国诉讼法不断健全，但是在司法实践当中，仍然被这一文化打下了深深的烙印，无论是法官还是普通民众，依然是关注实体正义，仍然忽视程序正义。在这样的文化传统之下，法官惩戒制度忽视了对法官的保障，造成了“在立法层面上对法官惩戒的具体程序上几乎没有规定”。

（二）缘由之二：在当前司法实践中查找因素

1.法官的整体素质不高导致制度完善不够。当前，我国法官整体素质不高，存在着鱼龙混杂、良莠不齐的现象。个别法官因素质不高，法律信仰缺失，再加上法院条件不好，政治与经济待遇不高，特别是与高薪的律师相对比，失落心理较大。在社会不良风气的影响之下，经不起来自社会各方的诱惑，出现了社会民众普遍不满的“金钱案”、“人情案”和“关系案”。“少数法官司法不公、不廉，枉法裁判、徇私舞弊”成为了近年来人民法院工作报告表述的常态词。面对这样的现状，为了大事化小，小事化了，为违法违纪的法官“留有余地”，各级法院对法官的惩戒尽量“开脱”，造成惩戒制度建设“流于形式”，一直处于不够具体、操作不够理想之中。

2.流于形式的“多头监督”导致监督效果不佳。当前，我国对法官实行的是“多头监督”。尽管对法官惩戒的机构主要是人大及其常委会和法院，但是在实际工作当中，还存在：纪委、政协、检察院、社会公众等主体对法官的监督，并且已经建立了诸多的机制。但是，由于机构没有形成专门化、独立化，各监督主体在权力上或互相争夺或互相推诿，造成监督流于形式，难以落实，难以取得较好地效果。

四、他山之石：对域外法官惩戒制度的考察与启示

“他山之石，可以攻玉。”在域外，法官惩戒制度的建立和运行十分成熟，我们有必要进行认真考察与借鉴。

（一）域外对法官惩戒的规定

1.法官惩戒的行使机构。一种是普通法院行使对法官的惩戒权。如“美国新泽西州于1947年首个授权最高法院以制定法规定的理由罢免审判法院法官。”又如日本“在《法院法》第80条明确规定了最高法院对本院以及下级法院的法官有法官惩戒的权力。”再如我国台湾地区，“最高法院”拥有对“本院职员之任免奖惩及考核”的职权。类似的国家还有比利时、波兰等。二是由专门法院行使法官惩戒权力。如德国，在1851年就成立了法官纪律法院。目前，德国联邦和各州均设立法官纪律法院，专门负责对法官的一般惩戒处分进行裁判。又如日本成立了弹劾法院，专门对法官受到弹劾的案件进行裁判。三是由专门的委员会行使法官惩戒权力。如美国加利福尼亚州建立渎职委员会，专门负责对法官的控诉并进行法官惩戒。又如法院设立了由9名成员组成的最高司法委员会（GSM），该委员会的一个重要职责就是行使对法官的惩戒权力。还如哈沙克斯坦、乌克兰均成立了“最高司法委员会”、类似的国家还有瑞典、西班牙、葡萄牙、丹麦、摩尔多瓦等国。四是由立法机构行使法官惩戒权力。如美国对根据联邦宪法第3条任命的联邦法官，如果面临“罢免”的法官惩戒时，必须由众议院提起诉讼，然后由参议院作出裁决。又如澳大利亚，法官如果需要被免职的，必须由议会两院通过一定的程序来决定。

2.法官惩戒的事由。通观大陆法系和英美法系国家，法官惩戒的事由较为统一，即为两种：一是司法内行为不当，譬如枉法裁判、违法犯罪；二是司法外行为不当，譬如发表了于自己身份不相符合的政治言论、私生活不检点等。由于“法官被认为是公正、公平和礼节的集中体现。……如果法官不尊重自己，法院的尊严就可能被损害；如果法官堕落，司法的信任将被糟蹋。为维护法院的尊严和尊敬，经常要用比其他人更高的标准要求法官。尽管社会可能容忍其他职业的粗鲁和不诚实，但法院却要因这种行为而受到处罚”。可见，法官享有崇高的地位和权威，必将对法官这一职业有更为严格的特殊要求，

3.法官惩戒的程序。从世界各国的立法来看，法官惩戒的程序有两种：一是采取弹劾程序。由国会或者议院等类似的立法机构来启动并对司法人员的违法违纪行为进行惩戒。从英美法系来看，如美国、澳大利亚等国家，规定了弹劾程序。从大陆法系来看，如德国、日本等国家，也规定了弹劾程序。二是采取普通惩戒程序。通过专门委员会或者法院内部来启动对法官的违法违纪行为进行惩戒,如法国。

4、法官惩戒的种类。如法国，法官惩戒的种类有：训斥并记入被告法官的档案、警告、强行调动职位、停止部分职责、降级一等、降职、强制退休以及罢免。其中罢免分为带退休金和不带退休金的两种罢免。在训斥（含记入被告法官的档案当中）、警告、停止部分职责、强行调动职位、罢免处分中，只能受到其中一种形式的惩罚。又如德国的惩戒措施有：警告、罚款、降薪、降级、强制退休和免职。

（二）域外法官惩戒制度的启示

通过对域外法官惩戒制度的考察，我们不难看到，虽然各国的法官惩戒制度各具特色，但是从整体上看外国的法官惩戒制度具有如下主要特点：一是具有明显的司法性；二是体现出法官职业特色；三是能够较好地保障受惩戒法官的权益，特别是在程序上对受到惩戒法官给予了很好地保护。

五、构想探索：科学指导下的路径设计

“法学研究作为一种学术职业，除了担负学术传承的职责外，还必须对历史和社会现实作出回应。”在对法官惩戒制度的方方面面进行了如此啰嗦的阐述与思考之后，更为重要的是如何构建一个科学合理的法官惩戒制度。为此，笔者思考如下：

（一）确立科学的指导思想

1．确保司法独立的理念。构建法官惩戒不能伤害司法独立，而是要维护好司法独立。否则，不仅仅伤害了受惩戒者，更重要的是伤害了整个司法系统。因此，我国在构建法官惩戒制度的时候，要充分考虑到法官惩戒不仅要保护好受惩罚法官的合法权益，更为重要的是不能让法官惩戒制度影响到司法独立，避免法官审判工作受到各方面的干预。

2．确定惩戒具有司法性。世界诸多国家的实践告诉我们，法官惩戒程序具有司法性。因此，对法院工作人员这类特殊群体的惩戒，不能简单地按照行政监察模式来进行，必须要从普通公务员惩戒制度（纪检监察）中剥离出来，要充分体现出较强的司法性，譬如保护法官在法官惩戒程序中的权利等。

3．体现出法官职业特点和职业规律。与其他的国家公务行为相比，法官行为更能体现出独立性、程序性、中立性、公正性等独特的特点。法官与其他国家公职人员相比，是一个以履行公正、居中裁判为基本职责的特殊职业群体。因此，与公务员等惩戒制度相比，法官惩戒制度应当具备自己的职业规律和职业特点。

4．体现出我国的特色。“一个社会的法律的全部的合法性最终必须而且只能基于这个社会的认可，而不是任何外国的做法或抽象的原则”。我们确立法官惩戒是在理性的基础之上，积极借鉴域外的法官惩戒制度的成功经验，认真吸收近年来我国行政问责制度的有益做法，根据我国法官的职业特点和规律，建立起具有我国特色的法官惩戒制度。

（二）具体设计

1.建立专门的惩戒机构。目前，世界上，法官惩戒的组织机构有三种形式：第一种是法院自己作为惩戒机构；第二种是司法系统的管理机构（譬如司法行政决策机构）作为惩戒机构；第三种是国家设立专门的司法委员会，兼管惩戒事务。在笔者看来，惩戒机构必须具有居中性，能够作出居中裁判。鉴于我国的历史继承性，并且有学者认为，“法官对法律问题有最终的发言权,在法官之外,不再有一个评价法官行为合法性的力量。”故第一种形式是我国的理想选择。但是，必须建立专司法官惩戒之职的机构，譬如成立以法官为独立主体的“法官惩戒委员会”，或者建立由法官、公众、律师三者共同组成的“惩戒委员会”。同时，因人大实行法官惩戒具有先发依据，故可以借鉴国外的经验，试行司法弹劾制度。将法官弹劾权归于各级人民代表大会及其常委会。

2.确立科学的惩戒事由。当前，迫切需要对于法官惩戒事由进行科学而明确的界定。在《法官法》规定的13种情形下进一步健全。一是将法官在道德伦理上的失职行为（譬如嫖娼、包养情人等行为）以及其他违反法官职业的行为纳入惩戒的范畴。二是要对错案进行严格的界定。笔者认同错案这样界定：“只能将少数徇私枉法、有意违反法律的案件定为错案，构成犯罪的，由检察院以渎职罪追究相关法官的法律责任。”

3.实行独立的惩戒程序。程序正义是实体正义的重要保障。“只有按照科学、公平的程序，才能确保证据合法、事实清楚、权利实现、决定正确。只有这样，才能保证惩戒决定的质量。”法官惩戒必须按照法定的司法程序进行。可以根据普通诉讼程序的特点进行改造，形成自己独立的惩戒程序。为了法官惩戒程序严密、详尽、可操作性强，笔者对调查、指控（含指控标准）、审理、裁决等方面进行规定。同时，为了杜绝法官被随意调离或者免职，进而严重违背法官的独立审判，应注意维护法官的权利。有法谚云：“无救济就无权利。”在对法官的法官惩戒的过程当中，应当赋予法官有充分的表达自己意志的权利。如法官应当像被告人一样，有聘请代理人、陈述权、辩护权、质证权、出庭权、上诉权、申请复议权等权利。（具体设计见表4）。此外，还需建立单独的举证责任、证据采信、证明标准和证明规则等证据制度，以确保被法官惩戒者受到公正对待。

图4：法官惩戒程序示意图

4.形成科学的惩戒种类。法官惩戒种类必须具有自己的职业特色，并区别于行政惩戒手段。可以考虑将法官惩戒手段确定为：告诫、罚金、记过、降级、撤职、停职、罢免。

结语

国家主席习近平指出，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”法官惩戒制度作为惩治司法腐败，确保司法廉洁公正的一项十分重要的“事后惩罚”制度，其重要性不言而喻。虽然在当前还存在这样或那样的问题和不足，但只要我们能够正确认识实践中的问题，努力寻找解决之道，走出我国一条特色之路，相信在不久的将来，法官惩戒制度特有的功能和价值必然得到应有的发挥和体现。我们今天的积极探索，也就是为了明天法治的进步！