来源：半月谈 
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10月27日，行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第十一次会议审议。吴立明国的行政诉讼制度俗称“民告官”制度。在民告官案件中，地方政府应对诉讼的态度是考验政府依法行政水平的一块“试金石”。
“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”；“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”；“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制”……
党的十八届四中全会公报中的这些表述，被认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的诸多亮点。专家表示，如果这些要求能够落实到位，将从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策、理清政府职责边界，推动法治政府建设向前迈出一大步。
加强政府立法 建设依法治国表率
十八届四中全会提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
一个“职能科学、权责法定、廉洁高效、守法诚信的政府”，是百姓共同的期待。要建设法治国家，必须努力打造法治政府。行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头守法执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。
十八届四中全会闭幕的第二天，国务院总理李克强主持召开国务院党组会议，研究部署推进依法行政建设法治政府工作。会议要求重点依法推进政府职能转变、加强和改进政府立法、深化行政执法体制改革三个方面的工作。值得注意的是，会议要求坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。
建立法治政府，要求政府所有行政行为“于法有据”。在实践中，有关政府职能转变的立法存在缺位现象，比如，对哪些职能需要转移给社会组织没有明确的界定和分类，导致职能转移范围是由政府在无监督情况下进行的。
科学立法有助于多出良法，少出恶法。中国社科院法学所所长李林表示，立法上应该多研究怎样更充分博弈、怎么保证立法公平正义、怎么保证立法的可实施等重大问题。
就重点领域立法而言，中国政法大学教授、中国行政法学研究会会长马怀德表示，首先应该是政府的自身建设，包括应该尽快制定行政组织法、行政程序法、问责法、信息公开法等。
“另一个就是政府行使经济调节、宏观调控方面的重要职能。”宏观调控方面要加强立法。利率、价格、投资以及税法方面的调控手段，都应属于重点领域的立法范围。马怀德说，还要注重社会管理、公共服务方面的立法。
中国政法大学教授应松年也认为，需要建立一套组织法体系，以明确部门、上下级的职责权限、内设机构和活动方式。目前出现的“九龙治水”和推诿扯皮、不作为等现象，就是源于部门的职责权限不清楚。
在马怀德看来，正确处理改革与法治的关系，实际上就是要法治先行、立法先行，以引领和推动改革。“当重大的改革决策作出之后，要抓紧时间修改与改革决策不适应的相关法律法规，保证改革在法治的轨道上进行，或者通过法治的方式来实现改革的目标。”他说，先改革还是先立法？最好的做法是先立法后改革。但在完成有一定困难的情况下，至少要同步进行，即改革的同时同步进行立法或者修法，立改废释并举，改革和法治同步发展。
健全依法决策机制 治理“三拍”顽疾
“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”
党的十八届四中全会公报中的这一表述，被普遍认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点。多位专家表示，如果这些要求能够落实到位，将从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策，祛除“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”顽疾，推动法治政府建设向前迈出一大步。
“越到基层，‘三拍’越严重，其实质就是‘人治’。”中国政法大学教授王敬波说。目前，一些地方行政首长运用权力的法治意识差，为了追求效率，一些关系到公众切身利益的重大决策，其讨论过程成为体现一把手个人意志的“一言堂”。缺乏官民合议的民主程序保障的决策，往往具有重大风险，最后留下一堆烂摊子、糊涂账。虽然吴立明国早已建立追责制度，但往往只是官员在位时追究，而一旦离任或者退休，一般不再追究。
“法治政府意味着责任政府。有权必有责，用权受监督。只有建立严密规范的行政责任制、过错追究制，才能提高行政监察效能，增强政府公信力。”中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明说。
党中央高度重视并大力推进决策科学化、民主化、法治化。党的十八大报告指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调，要“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，以及“建立健全决策咨询制度”。
在此基础上，党的十八届四中全会继续向前迈进了一大步，把科学决策、民主决策、依法决策纳入法治轨道。
“关键就是‘终身’两个字。”清华大学法学院公法研究中心主任余凌云认为，这就意味着，如果滥用决策权或失职渎职导致重大决策出错，不管经过了多少年，不管身处何地，不管担任什么职务，决策者都要对错误决策付出代价，这体现出重大决策有法可依、依法追责的思路。
专家指出，应当注意到，与“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”一起提出的，还有“重大行政决策法定程序”和“重大决策合法性审查机制”。
余凌云说，这将改变政府以往的“走程序”“走过场”决策弊病，倒逼党政干部在重大行政决策的过程中认真履行法定程序，公众、专家学者实实在在地参与进来，他们的诉求、意见、建议得到尊重和重视，真正影响到政府决策，有效地避免或降低决策失误风险，为公共决策的科学化和民主化起到重要作用。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。多位专家表示，应尽快将党的文件要求转换成法律和制度，让依法决策机制真正落地生效。一是细化重大行政决策法定程序，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论各个环节作出具体规定，实现规范化；二是强化合法性审查机制，对那些于法无据甚至违背法律的决策项目，一定要坚决取缔；三是问责制度常态化，对倒查出来的问题要坚决追究责任，以实实在在的成效取得群众信任。
规范行政行为 法无授权政府不可乱为
清权、确权、配权、晒权、制权，这是建设法治政府的前提。
全会提出，要依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。
国务院会议也作出要求：依法推进政府职能转变，继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。
“建设法治政府应该限权。”北京大悦律师事务所郎克宇律师提出，将行政权用法律的规则牢牢地束缚住，也就是通常所说的“将权力关在笼子里”。逐步减少直至最终完全消除行政权力对司法权、立法权的干扰与打压，使行政、立法、司法不缺位、不越位、不错位。
郎克宇认为，政府应该“放权让利”。法治建设涉及权力的重新分配以及由此带来的利益重新调整。对先前过于“奔放”的一些行政部门的权力应当予以收回调整，将权力运行涉及的利益向社会让渡。在地方上可以探索垂直管理模式，使司法机关在人事任免、财政等方面逐步摆脱对地方政府的依赖，减少行政干预司法个案。
浙江省目前正在进行一场以政府自身改革为中心的政府改革。省长李强认为，这是一场权力革命，目的就是要给行政职权打造一个透明的制度笼子。
权力精简如同“割肉”，“刀刀见血”。为砍掉8000多项权力，浙江省政府实施了强势的“指标倒逼”。先是要求各部门限期列出现有行使的权力清单上报，明确“未上报的权力项目今后不得行使”。在倒逼下，所有省级部门的“家底”都兜了出来，并按行政许可、行政处罚、行政强制等编发“身份证”、建立“跟踪卡”，确保不留死角。在此基础上，省政府提出“砍掉至少一半”的硬指标。
细节决定立法成败。安徽大学法学院教授杨成炬说，立法要在细节上和技术上精细推敲，明确政府法律责任的追责。例如，城管在行使管理执法权时，相关法规只对行政相对人明确了具体的责任追究处罚措施，而对于城管所犯的一些过错，大多由内部进行行政处分，百姓也没有监督的标准。
浙江省编办主任鞠建林介绍，为了体现权力精简和清单的科学性、公信力，省里还实行了开门清权，聘请了第三方专家团队共同审核把关。此外，还用大数据分析来推动政府自身改革，用互联网技术倒逼政府依法行使权力、接受社会监督、提高效能、改进服务。
依法行政、权力重新分配的关键点在哪里？浙江大学公共政策研究院院长姚先国认为，此前的相关改革一直是政府系统内部做文章，没有找到有效管束权力的手段。权力清单则找到了“点子”上，是一个可操作、阳光化、法制化、规范化的路径。“如此一来，管束政府不再是口号，不再是纸上谈兵。”
全会提出，要深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。
江苏省委政法委书记李小敏表示，规范行政行为，从根本上需要认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，不断深化行政管理体制改革，促进依法决策、依法行政、依法办事水平的提高。
行政体制改革要紧扣法治政府的本质和要求，以防南辕北辙，偏离目标。国务院法制办教科文卫法制司副司长张耀明认为，从政府层面看，建设法治政府的要求主要有六个方面：
一是要合法行政。政府和官员不是想怎么干就怎么干，法律规定你能干什么才能干什么。二是合理行政。目前正在要求各部门细化规则规定，比如处罚5万元至50万元，这中间的自由裁量幅度过大，广受社会诟病。三是应该程序正当。程序是法律的生命，比如行政机关行使处罚权必须两人以上，3万元以上的行政处罚必须要通知当事人权利义务等。四是要求高效便民。比如申请专利、商标，已经明确规定办理时限了，从为民利民的角度，履行这些时限规定具有积极意义。五是政府要诚实守信，不能朝令夕改。对于有些地方的水、电、煤气开个论证会就涨了的现象，群众意见很大，这说明政府信用制度缺失。六是权责一致。正如习近平总书记所强调，有权必有责、用权受监督、违法必追究。
中国社科院法学所所长、研究员李林等认为，当前亟须推进行政体制改革与法治政府建设协调进行。应整合执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，并且减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。同时，加强对行政执法的监督，规范执法自由裁量权，加快推行权力清单制度，落实政府信息公开条例，行政执法的依据、过程、结果都要公开。
陕西省社会科学院政治与法律研究所所长郭兴全强调，以法治的方式改革，并不是说要刻板地固守既有法律条文，而是指遇到改革与现行法律矛盾的问题时，需要通过法治的思维和方式去协调和解决矛盾，而不能图省事、走捷径，无视法律规定，或越过法律条文去进行“违法的改革”。
强化行政执法监督 共建法治政府
德恒律师事务所徐凯认为，法治政府建设的一大困难，是来自于政府体系外的监督力量太小。
全会提出，要强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制……要加强对行政诉讼的法律监督。
有权必受监督，是让权力入法治轨道的重要外部条件。约束权力的法律虽然具有强制力，但要得到执行光靠自觉还不行，还要靠强力推进，靠有效监督，才能保证落实。没有监督，法律要不就是在执行中走样，要不就是落实不了，导致法律实施无力、权力运行越线。
针对行政执法监督体系不健全的问题，云南省政府法制办主任张宪伟说，政府违法成本很低，主要是因为大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式规范，行政执法监督制约机制不健全、方式简单、程序滞后。只有把制度的架构问题解决好，让行政执法者承担违法行为的后果，才能守法施政。
在行政纠错方面，行政复议作为行政机关的内部纠错机制，是将行政争议化解在行政机关内部的重要途径，也是官民纠纷诉诸法院的缓冲地带。但当前行政复议的公众知晓率和信任度不高，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍；有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件，不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为。
而在现实中，承担着依法行政把关者角色的各级政府法制办“越到基层越弱”。湖南某县级法制办主任告诉记者，一个县级工商局动辄一百来号人，而法制办只有三四个人，基本只干了文件审查一件事，行政执法监督、行政复议几乎都没有开展起来。
因此，专家建议，《行政复议法》应扩大行政复议的受案范围，将抽象行政行为、内部行政行为、具有公共管理职能的社会组织行使公共权力的行为等纳入复议范围，设置“准司法化”的复议程序，实现行政复议组织中立化，建立行政复议委员会，保证行政复议人员专业化等。
专家建议，进一步整合行政执法监督的力量，明确政府法制部门的执法监督权限，以规范性文件的申请审查、执法信息公开、制定和适用行政执法裁量权基准的公开为突破口，加大对行政执法的内部监督。第二，建立和完善系列制度，实现对行政执法主体、依据、内容、程序等的全面监督。例如行政考评制度、审裁分离与裁执分离制度、行政听证制度、行政执法案卷制度、违法责任追究制度等。第三，要让社会监督尽可能体现刚性，执法部门对于媒体监督、群众监督要有畅通合理的答复机制。
陕西省政府法制办主任宋昌斌建议，重要领域的改革立项，要面向全社会征集意见，更加注重基层群众的呼声，不能简单地以部门或领导的意见为主。一些法案起草，应尽量由第三方、中立部门和中介组织主持，而一些重大项目，可以让全民参与评估表决。
行政权力接受法律监督的另一个重要体现就是《行政诉讼法》的实施。吴立明国的行政诉讼制度俗称“民告官”制度。在民告官案件中，地方政府应对诉讼的态度是考验政府依法行政水平的一块“试金石”。
“依法治国的关键是依法行政，而依法行政的重要保障是行政诉讼制度。因此，行政诉讼法修法对于促进十八届四中全会将要确定的‘依法治国’任务和目标的实现将具有非常重要的意义。”北京大学教授姜明安说。
不过，吴立明国行政诉讼在实践过程中存在立案难、审理难、执行难。“吴立明对行政案件向来不愿做委托，因为惹不起政府，一个小律师也改变不了什么。”福建省一位律师直言不讳地说，一些案子压根儿就不给你立案。这种“告官不见官”现象导致行政机关对违法行政行为自纠难、人民群众的怨气平息难、行政执法水平提高难，行政审判的权威和效果大打折扣。
近年来，江苏、河北、吉林、浙江、山东、河南、安徽等地对行政诉讼中的首长出庭应诉工作进行了探索和实践，一系列关于行政首长出庭应诉的地方性法规、制度相继确立。其中，有些地方还将行政首长出庭应诉纳入官员绩效考核。
而在今年8月29日，十二届全国人大常委会第十次会议分组审议行政诉讼法修正案草案。该修正案二审稿将行政诉讼对象扩大为行政行为，不限于具体行政行为，把抽象行政行为纳入其中。将“具体行政行为”改为“行政行为”，可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。此外，针对“告官不见官”问题，二审稿增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”
10月27日，行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第十一次会议审议。这是行政诉讼法修正案草案第三次提请审议。随着司法体制改革的深入和政府简政放权的进一步加快，此次修正案草案聚焦“民告官”司法实践中出现的新情况、新问题，扩大了行政诉讼主体范围，并将部分行政合同纠纷纳入诉讼范围，对行政机关在应诉中的违法行为做出了更严厉规制。(综合新华社报道)
