网约车的用户需求持续扩大,市场竞争也愈发激烈,为规范网约车,各地纷纷出台网约车细则,在此过程中,一些问题逐渐凸显并引发关注——规制网约车,尺度怎么定

 

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近日,在江苏省南京市雨花台区、中山北路附近的停车场内,都有上百辆巡游出租车闲置。根据南京市客管部门掌握的数据,目前南京市共有出租车1.2万辆,自2017年初至今年3月底,退租车超过3000辆,占总数的四分之一。

记者了解到,尽管南京市出租车份子钱一度从7000元至8000元降低到5000元至6000元,却依然难以完全抑制出租车司机的退租行为。“虽然份子钱有所下降,但公司以前帮缴保险,现在不包括在内了,其实并没有下降太多。而且单子数量比以前也减少很多,还不如开网约车挣得多。”一位退租后加入网约车的司机师傅表示。

对于共享经济新生形式的网约车而言,在面对“渐进式”改革的传统出租车行业时,如何实现顺利平稳过渡?在网约车市场的冲击下,新技术与现有法律规定之间存在哪些值得关注的问题?记者就此梳理了各地网约车规则并采访了专家。

190个城市发布网约车细则

“前3单立减14元”“0佣金”“明日打车0元起”——近日,网约车市场备受瞩目,“火药味”不断。继3月21日美团打车登陆上海,3月27日,高德顺风车在成都、武汉上线,同时在北京、上海、广州、深圳、杭州等地招募车主。紧接着,4月3日,携程集团宣布旗下的携程专车正式获得“网约车牌照”。

从全国范围来看,截至2017年底,网约车用户规模已达2.25亿,与此相对的,只有大约10万名持证上岗的网约车司机。

记者了解到,一些地区的出租车司机转行网约车在审核条件上也存在便利。根据要求,一般申请网约车驾驶员证,需在窗口登记,经过20个工作日审核后,通过考试方能领证。而本身持有出租车汽车驾驶员证件的,在原证件有效期届满前可以直接申领网络预约出租汽车驾驶员证。

网约车数家平台激烈的“价格战”、网约车司机与用户数量的大幅度不对等、转行审核条件的种种便利等,都对出租车行业司机的走与留带来了严峻考验。与此同时,网约车市场的种种优惠政策也吸引了不少非法网约车司机的加入,个人信息被冒用、车牌号被偷偷注册的现象也时有发生。

没有规矩不成方圆。不少地区规范网约车市场良性发展的细则纷纷出台,并不断作出调整,以期达到对网约车市场各方主体行为进行规范的目的。

2016年7月26日,网约车取得了国家认可的合法身份——国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,首次提出将互联网专车纳入预约出租汽车管理。次日,交通运输部、工信部等七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称“《暂行办法》”)。

《暂行办法》规定,网约车必须为7座及以下乘用车,网约车驾驶员需具备三年以上驾龄,无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录等。同时,《暂行办法》承认网约车的市场地位,为其规范发展划定了框架,同时也留给地方更大的自主权。2016年10月8日,北京、广州、深圳等部分城市分别公布了网约车地方细则征求意见稿,更多地区紧随其后。

中国政法大学法治政府研究院3月31日发布的《中国法治政府发展报告(2017)》显示,自2016年7月《暂行办法》发布以来,截至2018年2月4日,共有190个城市发布了网约车细则。在已经发布细则的190个城市中,有6个城市的网约车细则全文未能在互联网上查询到,也没有关于网约车平台、驾驶员条件等内容的公开报道。在全国298个地级市和直辖市中,已经发布细则的城市占比为63.76%。

107个城市要求网约车车龄上限3年

网约车细则在发挥规范作用的同时,也经受着实践的检验。长春市一位网约车司机张先生在得知当地出台的网约车细则后愁上眉梢。“政府规定的标准太高。目前不少网约车都是10万元以下的车型,这些车辆都将被淘汰。而且网约车的利润每小时只有20元到30元,如果想每天赚上两三百元,司机要连续工作10多个小时。如果车辆8年就强制报废,司机很难收回成本。”张先生认为,长春市网约车细则的实施,可能会导致不少网约车从业者难以坚持下去。

《中国法治政府发展报告(2017)》显示,总体上,已经发布细则的190个城市详细规定了网约车车辆的准入条件,从车籍、轴距、车价、车龄、排量等维度,对网约车车辆进行了全面限制,为网约车市场筑起了较高门槛。其中,有8个城市要求网约车平台在本市设立企业法人,有122个城市要求平台在本市设立分支机构,有37个城市要求平台在本市有服务机构,有17个城市要求平台在本市有经营场所或办公场所。

就车龄上限而言,《暂行办法》规定的车龄上限为8年,即只要网约车车龄达到8年,就应当退出网约车经营。中国政法大学法治政府研究院副教授林华在调查中发现,有163个城市认为这个限制还不够,纷纷调低车龄上限,其中,107个城市要求车龄上限为3年。“这就导致很多本来车龄在8年之内的车辆无法进入网约车市场,或者被迫退出网约车市场。”

从司机个人要求来看,有146个城市规定具有本地户籍,或者取得本地居住证,才可以申请成为网约车司机。其中,21个城市对居住证的年限作出了明确规定,6个城市还要求司机在当地连续缴纳社保6个月至2年。在184个城市中,有14个城市要求网约车司机应当具有初中以上文化程度。

“在184个城市中,有130个城市要求平台在本地设立分支机构或者企业法人。”林华告诉记者,《暂行办法》仅规定网约车平台在服务所在地有相应服务机构,既未要求平台在本地设立分支机构,更未要求平台在本地设立企业法人。而一些地方的网约车细则规定涉嫌在没有上位法依据的情况下增设许可条件,违反了《暂行办法》和行政许可法。

中国政法大学中国国际反垄断和投资研究中心主任祁欢认为,地方出台网约车细则,针对网约车的弊端实施管理是正确的,但是如果变相地去限制这种服务的流通,对从业人员进行限制,对外地人员的自由流动进行限制,实际上是增加地方保护主义,违反了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》“没有法律法规依据,直接强制外地经营者在本地设立分支机构”的禁止性规定。地方政策限户籍、限车牌、限车长、限排量以及限车龄,这些细则实际上也违反了公平竞争审查所说的公平、市场自主的原则。

70个城市擅自设定行政处罚

据悉,在184个出台网约车细则的城市中,以规章形式发布的有6个城市,分别是上海、重庆、广州、武汉、深圳、青岛;以市政府名义发布的有59个城市;以市政府办公室名义发布的有88个城市;以交通局等部门名义联合发布的有27个城市;以交通局名义单独发布的有4个城市。

“各城市发布的细则绝大部分在性质上属于规章以下的规范性文件,其效力层级较低。”林华表示,一些地方网约车细则存在违反行政许可法、行政处罚法、反垄断法、网络安全法等法律法规的情形。

林华进一步指出,根据行政处罚法的规定,规章仅有权设定警告和罚款这两种行政处罚,其他行政规范性文件不得设定行政处罚。然而,在184个城市中,有70个城市在没有上位法依据的情况下,擅自增设或者变相设定了罚款、收回经营权、暂停新增注册、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚。

上海市城市交通运输管理处副处长马斐在接受媒体采访时表示,即使对违规平台企业进行顶格罚款,这样的处罚仍然不足以震慑和防止乱象的出现。“目前,管理部门遇到的最大问题是,网约车平台企业采用的经营模式、发展方式,与传统企业有较大区别,单纯依靠地方政府的交通主管部门以及现有的行业法规,很难起到有效的管理作用。”

今年全国两会上,一份30位全国人大代表联名的议案被提交全国人大,议案建议制定网络预约出租汽车管理法,这是第一次正式提出为网约车制定一部法律。依据程序,全国两会后,全国人大将对这份议案进行立法调研。

“由于涉及到不同主体之间权利的平衡问题,因此,对于网约车的管理是一门艺术。”南开大学法学院院长付士成认为,从行政角度而言,对民事关系的管理程度是有限制的;从民事关系角度来看,在设定规则的过程中确保平等非常重要。政府通过立法引导遵循公平交易,严厉打击违背公平原则的行为,对合法行为也是一种保护和鼓励。

专家解析网约车管理热点问题

要出台一个政府干预市场、实现宏观调控目标的法规,必然或多或少要有限制,这就会涉及正向目标和全面考察。因此,对于网约车实践中涉及的几个具有争议性的问题,记者进行了采访。

问题一:网约车司机是否可以加入不同的平台?

记者了解到,在184个城市中,有40个城市规定司机或车辆不得同时加入两个及以上的网约车平台。中国政法大学法治政府研究院副教授林华认为,网约车经营服务模式的业务核心是通过信息平台实现对零散服务资源的整合。这些限制细则实际上是以立法形式强制实现司机或车辆与单一平台之间的绑定,这与共享经济的本质是背道而驰的,而且也很容易违背部分网约车司机兼职、灵活就业的初衷,从而压缩部分潜在供给。

问题二:对于网约车类型之一的顺风车,禁止平台奖励或补贴是否合理?

据《中国法治政府发展报告(2017)》显示,截至2018年2月4日,共有87个城市发布顺风车规定或意见,对顺风车进行了全方位的限制,几乎没有鼓励顺风车发展的内容。其中,有12个城市明确禁止顺风车平台对司机进行奖励或补贴。南开大学法学院院长付士成认为,顺风车司机与乘客之间属于普通民事关系,顺风车平台属于信息中介,在互联网的商业模式中,平台可以决定是否收取中介费,也可以决定是否对司机端或乘客端给予奖励或补贴。这属于平台在市场经营活动中的自主决策行为,不宜在没有上位法依据的情况下予以禁止。

问题三:对处于过渡期的网约车市场各方主体,是否应预留一定时间?

据了解,在184个城市中仅有51个城市规定了过渡期,占比为27.72%。过渡期是指在网约车细则实施后,给网约车平台、司机和车辆办理许可证留下的必要时间。林华认为,不管是平台、司机和车辆准备申请许可,还是交通部门受理和审核许可申请,都需要时间。因此,有必要在细则中规定过渡期。

问题四:不同城市在制定网约车管理细则时应注意哪些问题?

北京大学竞争法研究中心主任肖江平认为,不同城市的类型多样化,承载的职能不一样,显然就应当有不同的考虑。比如,需要把环境保护等具体问题也综合考虑进来,可以通过适当限制进行人口调控,避免外地车辆任意进入,导致城市承载量过多。