张鸣起

    2014年4月24日,新修订的《环境保护法》经十二届全国人大常委会第八次会议以绝对高票审议通过,将于2015年1月1日起施行。《环境保护法》的修订，堪称考察当下中国立法的一个典型标本，获得了国内各界和国际社会的广泛赞誉，被誉为当今世界上最好的《环境保护法》之一，也被誉为是中国环境立法史上的又一重要里程碑。

    新《环境保护法》在理念、原则和制度上有重要创新

    《环境保护法》实际上起到了环境领域基本法的作用。基本法与部门法的一个重大区别是前者重在建立、设计基本原则、基本制度等。后者则侧重制定具体规定，以增强可操作性。这次修订的一个重大亮点是引进生态文明理念，确立保护优先原则并设定众多制度支撑。

    立法机关在修订过程中，根据十八大、十八届三中全会精神，在总则中将“推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展”列入立法目的，将保护环境确立为国家的基本国策，确定了“六·五”环境日，首次将“保护优先”列为环保工作要坚持的第一基本原则，同时明确提出要促进人与自然和谐，突出强调经济社会发展要与环境保护相协调。

    为贯彻生态文明的理念，并确保“保护优先”、“使经济社会发展与环境保护相协调”原则落到实处，新《环境保护法》在分则中有一些制度上的安排和创新，即环境预警制度，环境与健康监测、调查与风险评估制度，划定生态保护红线制度，排污许可管理制度，环评区域限批制度，跨行政区域的联合防治机制，环境监测制度，环境保护考核评价制度，环境影响评价制度，信息公开和公众参与制度，生态保护补偿制度、环境经济政策等制度和政策。

    这些制度和政策性规定，有的规定具体明确，有的只作原则规定，留下很大空间。比如环评区域限批制度，新《环境保护法》就作了明确规定，对于超过国家重点污染物排放总量控制指标或未完成国家确定的环境质量目标的地区，应当暂停审批新增重点污染物排放总量的建设项目环评文件。这一制度的设立是与《行政许可法》相衔接，不能解读为行政惩罚措施。比如划定生态保护红线制度，新《环境保护法》则仅作原则规定。是否要设立红线制度，如何设立这个制度，有很多不同意见，因而仅作原则规定，留下很大空间。

    新《环境保护法》构建了环境治理新格局

    新《环境保护法》强调权利义务的均衡性，进一步突出界定了政府的环境责任、企业的环境义务，同时明确了公民和社会组织参与环保的权利义务，构建了多元共治、社会参与的环境治理新格局，为推动环境管理战略转型提供了制度保障。

    1989年颁行的《环境保护法》关于政府责任仅有一条原则性规定,新《环境保护法》将其扩展增加为“监督管理”一章,强化监督管理措施，授予各级政府、环保部门许多新的监管权力，但同时也规定了严厉行政问责措施。在授予新的监管权力方面，一个重大突破是明确了基层环保部门下设的环境监察机构法律上的地位，授予其一定的执法权。

    新《环境保护法》在界定、强化企业环境义务方面也做了不少努力。针对环保法律违法成本低、威慑力不够的情况，该法提高了处罚标准, 规定了行政拘留,确立了环境连带责任，建立了信用档案制度，并创新性规定了按日计罚制度。

    新《环境保护法》明确界定了公民和社会组织的参与权，专章规定信息公开和公众参与。其第五十三条规定公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；第五十七条规定了公众和社会组织如何参与环境保护监督；第五十八条规定了环境公益诉讼。

    环境公益诉讼是新《环境保护法》的一大亮点

    重大环境公益诉讼制度最早规定在2013年1月施行的新《民事诉讼法》第五十五条中。从该法施行后一年多的实践来看，由于此项规定过于宽泛笼统，实践操作性较差，且缺乏相应司法解释予以细化，环境公益诉讼难以有效发挥。在此背景下，新《环境保护法》第五十八条对环境公益诉讼进行更加明确的规定，在两个方面拓展环境公益诉讼，一是进一步明确了环境公益诉讼主体，二是放宽了环境公益诉讼的范围。这一规定是构建我国环境公益诉讼制度的基本依据和基础，必将对我国今后环境公益诉讼的发展产生深远影响。

    本次修订，《环境保护法》对环境公益诉讼做出总括式规定。一般意义上，环境公益诉讼可划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。前者已通过《民事诉讼法》的规定纳入了民事诉讼体系，而后者的上位概念行政公益诉讼未被《行政诉讼法》所规定，环境公益诉讼能否纳入行政诉讼范畴具有障碍。

    （作者为中国法学会副会长）