（朱文文,华东政法大学,200042）

摘要：慈善捐赠对于我国慈善事业的发展具有重要的作用，但是我国还缺乏完善的慈善法律制度来规范慈善募捐等行为，致使募集人信息公开透明度不高，捐赠人的权利经常受到侵害。这严重打击了捐赠人的积极性和对我国公益事业的信心。本文从捐赠人权利的相关基础理论出发，通过调研和案例分析具体探讨了我国捐赠人权利行使的障碍和慈善捐赠行为的法律性质，以进一步推进捐赠人的权利保障和救济制度完善，促进慈善事业和慈善捐赠法律规范的发展。

关键词：捐赠人权利行使  捐赠行为性质  捐赠权利保障

“郭美美”、“尚德诈捐门”等一系列事件的发生，让中国公众对慈善事业的热情降至冰点，公益组织获得的捐款额甚至一度减少九成。国内公益组织公信力缺失，面临空前发展困境。本文着重解读我国捐赠人权利行使的障碍和慈善捐赠行为的法律性质，探讨慈善捐赠人的权利保障，并以300份问卷调查作为样本进行调查分析，总结捐赠人实现权利中面临的问题，探究其问题成因，以更好地实现捐赠人的捐赠目的，实现特定受赠人的权益。本次调查共发放问卷300，回收有效问卷280份，问卷有效率93.3%。

一、我国捐赠人权利行使的障碍及其原因

我国现阶段法律对捐赠人权利义务的规范并不够完善。慈善捐赠作为一种特殊的民事行为，既不能直接适用赠与合同的有关规定，又不能单独适用《公益事业捐赠法》、《信托法》或《合同法》来调整，需要法院依据《民法通则》的相关原则和《中华慈善总会章程》《红十字会章程》等各专门组织、团体的自律章程，结合具体案情来调整慈善捐赠捐赠人权利和义务。另外，只有捐赠人积极行使权利，权利才能得以实现。但是实践过程中，捐赠人的权利行使存在着很大的障碍。

第一，     捐赠人法律意识不够，忽视行使权利。

从被访者对捐赠人权利内容的了解程度来看，当被问及：“您认为捐赠人享有什么权利”时，仅有6.5%的人全部知道捐赠人具有“知情权”、“撤销权和拒绝履行权” 、“请求募集人实现捐赠目的”、“请求募集人调整管理方法的权利” 和“捐赠人起诉权”，72.3%的人仅知道其中2项权利。可见，捐赠人对自己拥有的权利并不明确，缺乏权利意识。同时法律对捐赠人权利缺乏实体性和程序性的明确规定，导致捐赠人因法律知识和实践经验的缺乏，在慈善捐赠的过程中没有和募集人就捐款的使用用途、使用方式、余款归属等细节问题进行明确约定，导致在日后引发一系列的争议。

第二，     募集人信息透明度低。

当被访者被问及：“您认为影响您参与慈善捐赠的因素有哪些时？”有42.1%的人选择了“募集人透明度不高”，30.7%的人选择了个人经济水平有限，27.2%认为“缺少参与渠道”。这说明了，对于捐赠人来说，募集人对慈善捐赠款物的管理与支配始终处于一种信息不对称的状况。而且，现今还没有法律的明确规范募集人的信息披露制度，导致各种组织在管理上自律性欠缺，监管不到位。[①]捐赠人往往难以通过自身的力量获得监督捐赠款物流向的必要信息，这对实现捐赠人的权利是很不利的。

美国的募集人完全公开透明，捐款、会员会费、管理人员薪酬、慈善开支去向都有记录，任何人都可查阅。美国的“慈善导航”网还会对全国5500家知名募集人进行信息发布和评估，并按照各个指标评选出各类“10个最”慈善机构，如 “10个一贯最优秀的募集人”、“10个管理人员报酬最低的募集人”等。[②]这种信息公开制度，使得在美国慈善绝非是富人的专利，穷人行善往往比富人更慷慨。本次调研中，从“参加慈善捐赠最担心的事项”的调查数据来看，32.6%的被访者“担心慈善目的无法真正实现”，另外加上31%的人选择了担心“公益资金被挪用、被侵占”，仅36.4%的人担心“因善款归属而导致的法律纠纷”或“可能受捐赠组织欺骗”。由此可以看出，在我国捐赠人一般都有知晓捐赠资金流向的意愿，但63.6%的人因为信息不对称，不了解慈善目的的实现过程，无法掌握款物的流向，实现自己的权利，从而产生了不信任，导致募集人的公信力降低，这对我国慈善事业的发展是极为不利的。

第三，捐赠人通过诉讼进行维权的意识薄弱。

本次调研中，从假设“如果募集人不依照捐赠目的使用捐赠资金，您作为捐赠者，是否会提起民事诉讼”的调查数据来看: 仅12.5%的被访者表示“一定会提起诉讼”， 39.3%的人表示“虽然觉得不对，但想想算了”，48.2%的人表示“看情况而定”。慈善捐赠捐赠人的捐赠资金，需募集人在特定社会目的下进行管理。募集人如果不按捐赠人的特定目的或者挪用了捐赠资金，致使捐赠人目的得不到实现，应该追究相应的责任。如果捐赠人的权利受到侵害，当然可以通过民事诉讼来维护自己的利益，但是上述数据表明，仅有少数部分捐赠者关心捐赠资金的目的实现状况，很大一部分人并不希望通过诉讼的方式解决捐赠目的无法实现的问题。究其原因，有25%的被访者认为自己“不了解相关的法律权利和诉讼程序”，69.6%的人表示“时间与财力成本过大”。剩下有5.4%的人的理由是“其他原因，怕麻烦”由此可见，目前对于权利受到侵害的一些匿名捐赠者则不能直接得到救济外，捐赠人在能够通过法律途径主张自己权利的情况下，由于信息、人力、物力的局限，对自己如何行使权利缺乏动力，而放弃了对募集人实现捐赠目的的监督，这制约了着社会形成良好的权利主张机制。

二、慈善捐赠行为的法律性质

石继斌、余红武的女儿石晓燕系合肥市虹桥小学五（3）中队学生，2004年12月16日经医院诊断患有白血病，五（3）中队率先在中队发起了募捐活动，后合肥市虹桥小学向全校发出倡议书，请求大家伸出援助之手。2004年12月27日，庐阳区教育局团委、少先总队在组织募捐时明确捐款用途一是用于石晓燕部分医疗费，二是对剩余款项上交教育局团委用于以后类似爱心捐款的基金。同时因情况紧急，要求各单位将捐款收齐后直接送至虹桥小学。2005年1月2日、4日、5日、8日合肥市虹桥小学及其他媒体通过网络和报刊将石晓燕患病及捐款的情况作了宣传报道。至2005年2月18日石晓燕去世时石继斌、余红武从合肥市虹桥小学处领走捐款39 712．3元，之后双方为捐款的余额多少和归属产生分歧，诉至法院要求判令后者将余款交付前者。

合肥市庐阳区人民法院判决：驳回原告石继斌、余红武的诉讼请求。一审宣判后，原告石继斌、余红武不服向合肥市中级人民法院提出上诉。二审法院认为，在募捐活动中，众多的捐赠者的捐赠行为系附义务赠与行为，即附有医治石晓燕这一义务，受赠人接受赠与的权利以履行为石晓燕医治的义务为前提。现石晓燕现已去世，治疗石晓燕这一义务已无法履行，受赠人即无法享有接受赠与的权利。众多的捐赠者将善款交至合肥市虹桥小学，即与合肥市虹桥小学形成了事实上的委托代理关系，善款在委托人与代理人之间流转并不发生所有权的转移。石继斌、余红武对争议善款不享有权利，其等要求将善款判归其所有的上诉请求不能成立。于是二审判决：驳回上诉，维持原判。[③]

该案例是受赠人因慈善捐赠的捐赠资金的余额与募集人、捐赠人发生的纠纷。我国理论界和司法实践中关于对慈善捐赠行为法律性质的确定也并不统一，有一般民事赠与说、代理说、附条件赠与说、信托说等等。在不同的观点中，捐赠人权利的表现形式是不同的。捐赠人、受赠人、受赠人三者之间存在着怎样的法律关系，对于这个问题的回答对慈善捐赠捐赠人权利探讨有着很重要的意义。

(一)捐赠人与募集人是委托代理法律关系

代理是指代理人依代理权为基础代被代理人与第三人为法律行为，其所产生的法律效果归属于被代理人的民事法律制度及其确认的民事法律关系。[④]募集人在接受不特定的捐赠人的捐赠的时候，两者就成立了委托代理合同。捐赠人通常以默示的方式同意募集人代为管理款物，因为募集人有义务实现捐赠人特定目的。我国《合同法》第402条的规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。[⑤]因此募集人根据众委托人的授权，以自己名义向受赠人赠与捐款，而受赠人在接受捐款时，对第三方捐赠人的存在应明知，只是不知道具体捐赠人的姓名。由此可以推断出，募集人发起捐赠的行为符合隐名代理的情形，代理的行为捐赠人与受赠人者均具约束力。在上述案例中，捐赠人将款物交付给合肥市虹桥小学，不是移转所有权，只有募捐所得资金捐赠给受赠人之后，募捐资金的所有权才转移，石继斌、余红武要求将剩余善款判归其所有的请求不成立。

(二) 捐赠人与受赠人是附条件的赠与关系

附条件的赠与更能体现当事人的意思自治，募集人以捐赠人的名义将捐赠资金赠与受赠人，其行为效果直接归属于捐赠人。在慈善捐赠中，一般都会有限定的用途。具体来说，附条件的赠与中的条件为解除条件。捐赠人会在将自己的财产赠与给受赠人时附加一定的条件, 受赠人有为一定的行为或不为一定行为的义务。根据附条件的赠与法律关系的要求,例如在黄宁、顾云诉江苏省如皋师范学校附属小学募捐余款权属纠纷案中，善款余额在黄吴生前并未交付，所以受益者黄昊对其不享有所有权，当然不属其死亡后的遗产，其父母黄宁、顾云依法不享有继承权。[⑥]由此可见，当受赠人不履行赠与所附条件故意挪作他用或客观上无法履行所附条件,或当募捐事由不存在时, 赠与将失去法律效力。此时捐赠人可以撤销赠与，直接索要捐赠的财产；如果财产未转移募捐者可以拒绝受赠人的继承人支付财产的请求，募捐剩余财产的所有权归捐赠人所有。

(三) 募集人与受赠人是形式上的赠与关系

募集人只能取得捐赠资金的占有权，不能取得募集资金的所有权。捐赠人只是授权募集人管理捐赠资金，对受赠人进行捐赠。虽然货币占有的丧失即丧失所有权。但是，2012年8月6日民政部正式印发《关于规范募集人行为的若干规定（试行）》，要求募集人应当在实际收到捐赠后据实开具捐赠票据。捐赠人不需要捐赠票据的，或者匿名捐赠的，也应当开具捐赠票据，由募集人留存备查。[⑦]这样就使得捐赠的款物具有了特定性，对占有和所有进行了区分，因此，捐赠人在向委托代理募集人交付捐赠资金后并未丧失所有权。在形式上，是募集人与受赠人形成赠与关系，但受赠人是知晓捐赠第三人存在的，在隐名代理的情况下，募集人与受赠人只是形式上而非实质上的赠与关系。

三、慈善捐赠人的权利保障

捐赠人与实际受赠人之间是附条件的赠与关系，捐赠人是附条件赠与合同当事人中的承诺方。捐赠人在将捐赠资金捐赠给募集人之后，可以分别依据其与募集人与受赠人之间的委托代理合同和附条件赠与合同享有权利并承担义务。

（一）知情权

2006年6月份，胡先生通过一保健募集人的下属机构捐赠了人民币30万元，并签订了《专项基金捐赠协议》之后，他通过相关渠道向募集人查询捐赠财产的使用、管理情况，但没有得到如实的答复。因此，他将保健募集人诉至丰台法院，请求撤销该捐赠行为，解除双方的捐赠协议。法院审理后认为，胡先生称募集人的该做法违反捐赠协议使用捐赠资金，募集人对此予以否认，并出具了捐赠款项的发票、机票、车票等证据，胡先生未能提供相应反证。最终法院驳回了胡先生的诉讼请求。[⑧]从上述案例中可以看出，胡先生是对《募集人管理条例》第39条捐赠人的知情权的实践:“捐赠人有权向募集人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，募集人应当及时如实答复。”但是在诉讼之前，为什么胡先生不能通过有效的渠道了解到募集人捐赠财产的使用、管理情况呢？这也凸显出了我国募集人信息公开不通畅的问题。

现代公益慈善业的基石是信息对捐款人透明，遵从捐款人的意志。如果不赋予捐赠人了解慈善款物的管理、使用和处分情况等信息的权利，捐赠人将无法行使其自身的各项权利，也无法对公益募集人实行必要的监督和制约。从实践的角度，要保障捐赠人的知情权，首先法律应明确规定捐赠人有权了解公益基金的使用用途、使用过程、使用形式和情况，获得充分、有效、准确、完整的信息。募集人负有严格的信息披露义务，应确保捐赠人和社会公众能够快捷、方便地查阅或复制公布的信息资料，以达到公布的目的。从立法的角度，可以参考我国《政府信息公开条例》规定的程序来规范募集人的信息公开制度。另外，从捐赠人行使知情权的主要方式上来看，捐赠人可以同受赠人就捐赠行为的细节问题进行特别约定，如查阅、抄录、复制有关帐目等，这样可以有效保护捐赠人的合法权利。

（二）请求实现捐赠目的的权利

捐赠人捐助款物给受赠人是一种附条件的赠与法律关系。慈善捐赠行为的特殊性就在于该行为具有很强的公益性，慈善捐赠人有权利要求募集人在管理、处分款物的过程中严格按照法律法规、章程、业务范围以及捐赠协议的规定，将受赠的公益基金及其收益用于社会公益目的。捐赠者有权对募集人使用捐赠资金是否符合募集人的目的和计划的情况进行监督，有权请求受赠人实现或请求有关机关督促受赠人实现公益捐赠的目的，通过向政府申诉的途径对募集人进行责任追究。

在广西南宁、重庆等很多地区发生的“受助不感恩案”就体现了捐赠人主张实现捐赠目的的权利。2007年12月27日，当重庆万州商人李富华得知自己资助的北大研究生没有完成学业，而是中途退学，拿着资助款去做生意后，李富华将受助者段霖夏告上了重庆市万州区人民法院，诉请返还4万元的资助款。[⑨]本案中李富华给段霖夏的捐赠已经形成带有附加条件的赠予合同，段霖夏没有履行用善款上学的义务，将会导致该赠与合同的撤销甚至无效，应当返还资助款。另外，根据附条件赠与合同，当用于救助特定受赠人的捐赠目的实现后，或者因为特定受赠人死亡等原因而导致捐赠目的不能实现时，捐赠人有权请求返还捐赠资金，也可以授权募集人将捐赠资金转赠给其他公益性社会团体或者慈善募集人用于其他公益事业。

（三）要求募集人调整管理方法的权利

捐赠法律关系成立后，募集人应当履行善良管理人的义务，按照捐赠人的意愿，管理捐赠资金。在委托代理法律关系存续期间，捐赠人有权监督募集人的日常管理情况。[⑩]因此，捐赠人有权要求募集人调整管理方法。如果募集人又委托他人将捐赠资金交付给实际受赠人，当出现有损实现捐赠目的的事项时，捐赠人可以要求募集人追回被截留的款项，甚至要求撤换受托人、改变拨款方式，并要求其加强对公益基金的监督力度。在募集人违反捐赠目的处分捐赠资金或者管理、运用、处分捐赠资金有重大过失的时候，捐赠人可以解任募集人。但是显然，从我国现阶段的法律法规来看，捐赠人还不能寻找到这种权利的法律依据，只能通过与募集人的特别约定来实现监督权。

（四）撤销捐权和拒绝履行权

根据公序良俗原则，《募集人管理条例》第39条明确规定了捐赠人的法定撤销权:“募集人违反捐赠协议使用捐赠财产的，捐赠人有权要求募集人遵守捐赠协议或者向人民法院申请撤销捐赠行为、解除捐赠协议。”因此，受赠人应确保捐赠财产的使用符合捐赠人的意志，不能任意改变款项的用途，确保捐赠目的的实现。当募集人违反捐赠协议使用公益基金时，捐赠人有权请求法院撤销捐赠。当因可归责于受赠人的原因致使公益捐赠目的无法实现时,捐赠人可依法定程序撤销赠与合同,并依合同撤销的效力请求受赠人返还合同标的物及其孳息,但捐赠人不享有赔偿损失请求权。不同于一般赠与人拥有任意撤销权和法定撤销权,公益捐赠人因其行为涉及公共利益或不特定多数人群利益,在法律上仅允许行使法定撤销权。

我国《合同法》第一百九十五条规定：赠与人的经济状况显著恶化，严重影响其生产经营或者家庭生活的，可以不再履行赠与义务。当捐赠人因经济状况显著恶化,严重影响其继续生存的,可以部分或全部拒绝履行合同债务。在关鑫等诉华联集团等承诺为其设立助学基金履行一年后不再履行请求继续履行案[11]中，本案被告华联集团等决定设立三胞胎助学基金是行义举献爱心的扶贫救困行为。但在支付了一年的助学费用后，被告单位经济效益严重滑坡，亏损严重，职工工资都难以保证，在此情况下，被告要求终止赠与合同应属依情势变更规则及社会公序良俗规则的请求合法，因为如一味要求被告从别处借钱支付三胞胎，已超出了被告当初承诺的初衷。但是捐赠人行使撤销权或拒绝履行权必须严格依照法定条件和程序，对于因捐赠人故意或者重大过失致使上述情况发生的,捐赠人不得行使该项权利，这样规定有利于使之与慈善捐赠行为目的相一致。

（五）起诉权

无救济无权利，如果募集人、受赠人不依照捐赠人的意愿或者捐赠目的使用捐赠资金，作为捐赠人个人利益受到了损害，可以依法提起民事诉讼，要求履行合同义务。但在我国，与受赠人与募集人的纠纷相比，捐赠人与募集人、受赠人的诉讼案件并不是很多。可当出现“郭美美”的类似事件的时候，当善款被挪用、贪污，当不特定多数捐赠人的利益受到损害的时候，捐赠人当怎样来维护自身的权利呢？在美国和英国，检察长作为公共利益的代言人，有权代表社会公众要求强制执行募集人的公益目的。检察长代表公众和州政府履行诉权，可以在募集人受到内部人侵害时可以维护募集人的合法权益，促进募集人的问责性。[12]

从慈善募捐行为来看，慈善捐赠以社会道德为基础，以慈善事业为目的，具有较强的慈善性、公益性，捐赠人具有来源人数众多、不确定的特点。因此，捐赠人的诉讼可以借鉴公益诉讼的内容。但是2012年通过的民事诉讼法修正案修正案增加了关于公益诉讼的相关规定中，仅规定了“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，并未将个人纳入公益诉讼主体。因此，捐赠人除了提起个人诉讼之外，还可以请求募集人对受赠人提起诉讼。如果是多数捐赠人引起的法律纠纷，还可采用代表人诉讼的方式来保护自己权利的实现。诉讼代表人必须是捐赠人群体中的成员，可由他所代表的捐赠人推选产生，也可由人民法院与参加登记的权利人商定，代表人的诉讼行为对集团全体成员发生效力。另外，人民法院在审理捐赠人代表诉讼案件时，应根据实际情况和需要，发布公告，公告应说明引起损害发生的事件或行为发生的时间、地点以及可能造成的后果，通知可能受到损害的捐赠人在公告期限内到人民法院登记。相关捐赠人只有在法院公告规定的期限内到法院登记，才可成为该诉讼集团成员，如果没有登记，即使是本案利害关系人，应视为对该项诉权的放弃。这种诉讼方式，对于大量小额，发生频繁的捐赠人权利被侵害的案件非常有利，可以从机制上丰富和完善捐赠人维护自身权益的途径，促进通过诉讼解决慈善捐赠中的群体纠纷。

作者信息：朱文文，女、汉、浙江温州、硕士、华东政法大学2011级民商法硕士研究生、地址：上海市长宁区万航渡路1575号华东政法大学研究生教育院研1104班、邮编：200042、E-mail：zhuwenwen1988@126.com，电话1881562772

注：该文章为华东政法大学研究生教育学院创新项目成果（项目编号20113070）