肖明月    熊江华

—以中部A基层检察院辖区内16000份征求意见函为分析样本

检察公信力是检察机关在履行法律监督职能过程中基于社会公众的普遍认同和信任而累积获得的一种社会公共信用资源。[1]检察公信力的高低是检察工作好坏的晴雨表。然而，有的基层检察院工作业绩比较突出，队伍建设也较好，但群众满意度却不高，检察公信力受到了严峻挑战。为什么会出现这种情况呢？我们又如何应对呢？

一、困惑——检察业绩与检察公信力不成正比关系

A检察院是中部地区某较发达城市的一个区基层检察院，辖区面积91.3平方公里，辖区人口23.7万，现有检察干警55人。2010年至2011年，A院共批准（决定）逮捕309件543人，起诉392件709人；追捕46人，追诉51人，提起刑事抗诉5件；立案查处贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件39件46人；受理民事、经济申诉案件44件；受理群众来信来访156件（人），举报线索30件，息访息诉5件；大部分工作成绩在全市排名前三，在全省同类基层院考核中分别排名第二、第四，同时获得全国、省、市等各项集体荣誉55次，干警获各级表彰87人次，且建院三十三年来无一干警受到违纪违法处分。

从以上可以看出，A院的检察干警不可谓不努力，工作业绩不可谓不突出。然而，从近两年全省组织的公众安全感及干部队伍建设评价调查（以下简称民调）情况来看，A院的情况很不理想。2010年，A院民调分数为67.43分，在全市排名倒数第一，在全省排名第124位。2011年，A院民调分数为71.05分，在全市排名仍然是倒数第一，在全省排名第120位，比2010年略有提升。

按照一般的逻辑推理，检察业务工作成绩好，说明检察机关依法全面地履行了法律监督职责，有力地打击了刑事犯罪和职务犯罪，为老百姓营造了一个和谐稳定、诚信有序、清正廉洁的生存与发展环境，应该能得到老百姓的好评，检察公信力与群众满意度应该都较高。然而，从A院的情况看，检察业绩突出并未必然带来群众满意度高的结果，为什么会出现这样反常的情况呢？

二、寻因——对民众司法需求的调查与思考

2011年，A院组织干警认真分析了民调不理想、检察公信力不高的原因，并采取了一些措施加强群众工作，然效果仍不理想。2012年，为了全面了解群众司法需求，以便有的放矢地采取措施提升检察公信力，也为了提高调查的有效性准确性，A院与教育部门、学校联系，给辖区内25所中小学校16000名中小学生发放了《给中小学生家长的一封信》和《征求意见函》，并要求家长在《征求意见函》上签名后交学校转给A院。通过这次调查，A院共收回《征求意见函》12965份，其中有效函11780份，空白函1185份。

（一）群众对检察机关的认知度还不够深

新中国检察制度伴随着新中国的成立而诞生，至今已有六十多年历史；A院成立于1979年10月，至今也有三十三年历史。其间虽有存废与波折，但还是在党的正确领导下显现了顽强的生命力，为党、国家和人民作出了卓越的贡献。然而调查显示，对检察机关职能职责了解的人数为9225人，占78.3%，其中完全了解的人数仅1195人，占10.1%；尚有0.9%的人完全不知检察机关是干什么的（见表一）。这说明，群众与检察机关接触面小，了解少，对检察机关认知度不够深，很难全面、客观、准确地对其作出评价。这一点与国家大力推进依法治国、广泛开展普法工作是不相对称的。

表一  群众对检察机关的认知度调查表

（二）群众对检察机关及其干警行为的信任度还不够高

检察公信力的四个本体要素，无论是检察权威性、检察影响力，还是检察信用度、检察执法能力[2]，最终是通过检察机关及其干警履行职能职责作用于群众体现出来的。“人民群众对于法律的真正感知，是通过发生在自己身上或者生活周围的一个个鲜活的案件逐渐得以明晰的。”[3]所以，群众对检察机关及其干警行为的信任程度决定着检察公信力的高低。调查显示，对检察机关及其干警行为表示信任的人数为8983人，占76.2%；完全不信任的人数为92人，占0.8%（见表二）。

表二  群众对检察机关及其干警行为的信任度调查表

从表示不信任的具体内容来看，多数群众是通过自身或周围发生的一些案例或存在的一些社会现象来评判，而其中有不少是主观猜测、猜疑，并未掌握多少确凿的事实与证据。笔者认为这主要是缺乏必要的沟通与宣传所致。如近年来推行的刑事和解，有不少老百姓误认为是“拿钱了难”、“出钱买刑”。也有些确实是检察机关及其干警所作出的承诺未兑现或未及时兑现，或其行为不规范、不文明引起群众的反感。如给群众办实事多是“雷声大，雨点小”；个别干警出入一些不适合出入的场合，说一些影响检察机关及其自身形象的话等。

（三）群众司法需求多样化且倾向性明显

此次调查，共收到意见建议13590条。调查显示，群众司法需求主要表现在法制宣传教育、刑事打击、反贪反渎工作、强化法律监督、执法为民、加强自身监督、检务公开、社区矫正、其他等8大类244小类，呈现多样化特征，但又相对集中在法制宣传教育（了解知情的需求）、刑事打击（安全稳定的需求）、反贪污贿赂反渎职侵权（公正清廉的需求）三大类上，共有意见建议10327条，占75.9%（见表三）。

表三  群众司法需求调查表

从以上情况可以看出，由于群众对检察机关的认知度不深，所以对检察机关及其干警行为产生信任的基础薄弱。也正因为如此，群众有着迫切了解检察机关的愿望与需要——“加大法制宣传教育力度”成了第一司法需求，占三分之一多。同理，如果群众的“了解知情、安全稳定、公正清廉”等司法需求得不到及时、有效的满足，那么对检察机关及其

干警行为产生疑惑、不解，进而产生猜疑、不信任，检察公信力就会不断下降。[4]

三、破解——提升检察公信力的路径分析

“法治是一种实践的事业，而不是冥想的事业，它的回应和关注是社会的需要”。[5]随着改革的日益深化与经济关系的不断调整，人民内部矛盾大量增加，进而产生大量的突出的司法需求，而我们目前所能提供的司法资源却极为有限。在此关键时期，检察机关要切实担负起确保社会大局稳定的重要历史任务，就必须深刻领会胡锦涛总书记的讲话精神，牢固树立“立检为公、执法为民”的检察执法理念，坚持司法公正，把维护好人民权益作为检察工作的根本出发点和落脚点，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，不断满足人民群众的新要求和新期待。[6]因此，笔者认为充分利用现有司法资源及时、有效、全面地满足群众司法需求，让老百姓在认知中熟悉，在熟悉中理解，在理解中信任，在信任中支持检察工作，才是提升检察公信力的根本途径。

（一）多方联动开展法制宣传教育，形成合力，强化效果

法制宣传教育是公、检、法、司共同的职能职责。以前，政法各家大多独立开展法制宣传教育活动，内容与形式比较单一，同时受各自人力、物力、财力的影响，难以大规模地长期地开展，所以收效并不明显。而且，也不利于老百姓对政法各家职责职能的区分。这从调查显示的群众认知度与群众首要司法需求即可看出。因此，只有集中政法各家的资源优势与力量，成立统一协调的组织机构（可设在政法委内），制定中长期法制宣传教育计划，针对群众每一项法制宣传教育需求（可详见表三）制定详细、周全、可行性强的实施方案，形成合力，并加以落实执行，才能真正提高司法公信力。同时，要将法制宣传教育与履行检察职能、检务公开、司法民主、社区矫正、为民办实事等相结合，增强检察工作与公众之间良好的互动，真正做到在思想观念上为民、在工作措施上便民、在实际效果上利民、最终在公信力的培育中取信于民[7]。A院所在省检察院今年全面推进“检察干警下基层‘四走进’”活动，以多样的形式、丰富的内容，取得了较好效果，就是实践中成功的举措。

（二）从严打击群众深恶痛绝的各类刑事犯罪，同时加强对不捕、不诉、不抗、刑事和解案件的释法说理、公开解疑工作

犯罪嫌疑人及其亲属争取宽大处理与群众及受害人要求严惩犯罪嫌疑人，从来就是一对矛盾。然而，群众对检察机关是否具有公信力的评判往往不是站在全局、全案的角度来考虑的，而是通过自身或周围熟悉人群所涉案件是否公正处理来评判的。举个例，比如一个盗窃犯在一个小区内行窃，检察机关考虑到其盗窃数量不多，或者家庭困难，或要赡养老人、抚育小孩等因素，对其决定不捕或不诉。这是符合建设和谐社会、贯彻宽严相济刑事政策等要求的。但小区内的群众不这样想，他们在不了解具体案情的情况下，认为检察官得了盗窃犯的好处，或者是盗窃犯拿钱买刑，或者是盗窃犯找人了难，等等，总之就因此对检察机关或检察官产生了不信任感。因此，检察机关一方面要从严打击侵犯群众生命财产安全的盗窃、诈骗、抢劫、贩毒、组织卖淫、赌博、故意伤害、杀人等各类刑事犯罪，使老百姓真真切切地感受到安全保护；另一方面要加强对不捕、不诉、不抗、刑事和解等案件的释法说理、答疑解惑工作，在不侵犯隐私或保护未成年人权益的情况下尽量以适当的形式在适当的范围公开案情及处理过程、理由与结果，接受群众与受害人的询问，消除他们的疑虑、误会与不满，赢得他们内心的钦佩与支持，从而提高检察公信力。

（三）加大职务犯罪预防惩处力度，不仅要办大案要案，更要办老百姓身边的小案微案

当前，贪污腐败及司法不公是人民群众反映最为强烈的热点问题[8]。调查显示，“加大反贪反渎力度，营造清正廉洁的政务环境”是群众的第三大司法需求。目前，有的检察机关或检察官认为，只有查办了职务犯罪大案要案，才算把工作干好了，才能得到老百姓支持。各级检察机关绩效考核中也体现了这一倾向。然职务犯罪大案要案当事人毕竟与老百姓距离较远，老百姓感受也没那么强烈。反倒是老百姓身边的一些小贪官、小腐败分子，与老百姓生活、工作、学习等密切相关。他们没有被查处或查处了被宽大处理，老百姓就会认为检察机关未依法履行职能，甚至认为官官相护、司法不公，检察公信力也就会下降。因此，笔者认为，职务犯罪大案要案与老百姓身边的小案微案要两手抓，两手都要硬。只有这样，才能让老百姓真切地感受到检察机关的执法办案不是停留在口头上、文件上，而是落实在行动中。调查中，有多人表示“请检察院到社区多走走、多查查”，就证明了这一点。

（四）用好“纠正违法通知书”与“检察建议书”，不断强化法律监督

无论是立案监督、侦查监督，还是刑事审判与执行监督、民行检察监督、监所检察监督等，“纠正违法通知书”与“检察建议书”都是其重要的载体。然实践中，由于缺乏法律法规的刚性、硬性规定、制作程序不严格、制作质量不高、跟踪反馈力度不够等原因，使“两书”使用的实际效果不佳，从而导致法律监督效果不是很理想。笔者认为，在保证制作质量的情况下，如果被监督单位不认真纠正或改正，可以适当形式在适当范围内予以公开，这样一方面让老百姓知晓检察机关认真履行了法律监督职能；另一方面可以形成舆论让老百姓监督相关单位认真落实执行“两书”，强化监督效果，树立监督权威，提升检察公信力。

（五）完善机制，注重细节，不断加强自身监督与队伍建设

“检察机关自觉接受监督，是阳光司法、理性司法和文明司法的体现”。[9]检察机关要自觉、主动接受党的领导、人大、政协监督，积极汇报重大案情、重大决策与部署。要积极应对新《刑诉法》的实施，坚持“理性、平和、文明、规范”执法，完善执法办案机制、程序，提高执法规范化水平，不断加强自身批捕权、公诉权、侦查权等的监督。同时，加强队伍政治思想建设、能力素养建设、职业道德建设、党风廉政建设等，从检察人员日常行为及生活小节的管理入手，积极探索对其生活圈、社交圈、娱乐圈的制度化、规范化监督，确保各项禁令落实到位，树立检察队伍忠诚、为民、公正、廉洁、诚信的良好职业形象。检察干警要加强自身修养，注重细节，谨慎言行，避免因与当事人之间一顿饭、几瓶酒、几条烟的交往，而使自己及整个检察队伍的职业操守和执法公正遭到质疑。

           (作者分别系株洲市石峰区人民检察院副检察长、办公室副主任)